8月17日起，預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案二次審議稿在中國人大網(wǎng)公布，向社會公眾公開征求意見，截止日期為9月30日。

未成年人健康成長是全社會高度重視的問題，未成年人犯罪問題一再刺痛社會公眾的神經(jīng)。6月1日，最高人民檢察院發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》顯示，未成年人犯罪數(shù)量在連續(xù)多年下降趨于平穩(wěn)后有所回升，侵害未成年人犯罪數(shù)量呈上升態(tài)勢。

而此次預(yù)防未成年人犯罪法修訂工作中，有一個問題各界高度關(guān)注，那就是收容教養(yǎng)。草案二審稿不再使用“收容教養(yǎng)”這一概念，而是將有關(guān)措施納入專門教育。草案二審稿第四十五條規(guī)定：未成年人有刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估，公安機關(guān)可以決定將其送入專門學(xué)校接受專門教育。省級人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地的實際情況，至少確定一所專門學(xué)校按照分校區(qū)、分班級等方式設(shè)置專門場所，對前款規(guī)定的未成年人進(jìn)行矯治教育。前款規(guī)定的專門場所實行嚴(yán)格管理，司法行政、公安等部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。

如何對待不滿法定刑事責(zé)任年齡的未成年人犯罪，一直是司法實踐中的難題。一些業(yè)內(nèi)專家在接受《法治日報》記者采訪時指出，從某種角度講，收容教養(yǎng)制度的去留及改革，是此次預(yù)防未成年人犯罪法修法成敗的關(guān)鍵所在。收容教養(yǎng)制度到底該何去何從？該如何對這一制度進(jìn)行科學(xué)合理的改革？對于一些低齡嚴(yán)重暴力犯罪的未成年人該如何進(jìn)行有效的矯治？一系列問題值得考量。

收容教養(yǎng)制度存缺陷

近年來，低齡未成年人暴力犯罪案件屢屢見諸報端，極大地刺激著公眾神經(jīng)。此前，在今年8月初召開的記者會上，全國人大常委會法工委發(fā)言人臧鐵偉曾表示，預(yù)防未成年人犯罪不是簡單地依靠加重刑罰就可以解決的問題，總體上仍應(yīng)堅持對違法犯罪的未成年人施行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。對于未成年人犯罪，特別是對于公眾關(guān)切的因不滿十六周歲不予刑事處罰的未成年人，不能簡單地“一關(guān)了之”，也不能“一放了之”，應(yīng)充分運用刑法規(guī)定的收容教養(yǎng)制度。

我國的收容教養(yǎng)制度借鑒了前蘇聯(lián)、朝鮮等一些社會主義國家的做法，形成于新中國成立初期。“收容教養(yǎng)”一詞最早出現(xiàn)于1952年兩高三部聯(lián)合發(fā)布的《對少年犯收押界限、捕押手續(xù)和清理等問題的聯(lián)合通知》，1956年中央有關(guān)部門文件首次明確將收容教養(yǎng)作為針對犯罪行為尚不夠負(fù)刑事責(zé)任未成年人的教育矯治措施。

1979年刑法規(guī)定，因不滿16周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長或者監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)。至此，收容教養(yǎng)作為一項制度首次從法律上得以明確。

此后，公安部陸續(xù)出臺一系列文件，對收容教養(yǎng)的執(zhí)行內(nèi)容、適用條件等問題作出規(guī)定。1997年刑法修改時對收容教養(yǎng)有關(guān)條款進(jìn)行了文字修改。1999年，預(yù)防未成年人犯罪法重申了刑法中關(guān)于收容教養(yǎng)的規(guī)定。與此同時，根據(jù)要求，1999年各省開始建立獨立的少年教養(yǎng)管理所（隊）。

應(yīng)當(dāng)看到，收容教養(yǎng)制度自建立以來在歷史發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用，但與此同時，也暴露出一些缺陷。由于多年來實踐中一直參照勞動教養(yǎng)程序執(zhí)行，收容教養(yǎng)并沒有脫離傳統(tǒng)意義上的監(jiān)獄收押集中管理的執(zhí)行方式，因此出現(xiàn)了諸如“只重視關(guān)押，忽視教育矯治”“有收容、沒教養(yǎng)”等現(xiàn)象。此外，還有反映認(rèn)為，收容教養(yǎng)的未成年人長期與未成年犯共同關(guān)押，極易導(dǎo)致交叉感染，對其身心健康成長造成負(fù)面影響。而過早貼上罪犯標(biāo)簽，容易使這些孩子仇恨社會，難以融入正常社會生活，容易重新走上犯罪道路。

值得關(guān)注的是，2013年之后，各地收容教養(yǎng)的數(shù)量明顯下降，有的地方在消化完2013年之前的“存量”后，未再決定或者幾乎不再決定使用收容教養(yǎng)，有的地方雖然仍在適用，但控制極為嚴(yán)格。

“可以說，是立法的不健全導(dǎo)致收容教養(yǎng)措施并不是很成功，沒有實現(xiàn)其設(shè)立價值和應(yīng)有功能。”中國政法大學(xué)副教授、未成年人事務(wù)治理與法律研究基地執(zhí)行副主任苑寧寧分析指出，目前收容教養(yǎng)存在一些突出問題，除了“收容”一詞的社會觀感不好容易引起誤解之外，收容教養(yǎng)的相關(guān)法律規(guī)定，包括決定程序、執(zhí)行場所、執(zhí)行方式等還都不是很清楚，收容教養(yǎng)制度中限制人身自由的合法性也受到質(zhì)疑。

收容教養(yǎng)去留存爭議

處置未成年人嚴(yán)重暴力犯罪，法律不能缺位。顯然，對收容教養(yǎng)制度進(jìn)行改革勢在必行。此次預(yù)防未成年人犯罪法修改的前期立法過程中，關(guān)于收容教養(yǎng)的去留問題就存在比較大的爭議，對于專門教育能否取代收容教養(yǎng)也存在不同的看法。針對草案二審稿第四十五條的規(guī)定，一些學(xué)者專家持謹(jǐn)慎態(tài)度。

“將收容教養(yǎng)和專門教育混為一談，跟目前世界各國未成年人司法發(fā)展趨勢是不相符合的?！痹谠穼帉幙磥恚瑢ｉT教育無法取代收容教養(yǎng)。

首先，兩者適用對象完全不同。收容教養(yǎng)針對的是低齡嚴(yán)重暴力犯罪未成年人，這類未成年人的人身危險性比較大，要通過限制人身自由的方式進(jìn)行更有強度的矯治來糾正，防止其再次危害社會。而專門教育針對的是有不良行為或者嚴(yán)重不良行為的未成年人，雖具有一定的強制性，但還達(dá)不到限制人身自由的程度，只不過跟普通學(xué)校相比對學(xué)生的管束相對更嚴(yán)格一些。因此，如果把人身危險性比較大的低齡嚴(yán)重暴力犯罪未成年人放到專門學(xué)校，不限制其人身自由，在某種程度上就可能會再次危害社會。其次，二者本質(zhì)不同。收容教養(yǎng)是限制人身自由的矯正措施，專門教育本質(zhì)上還是一種教育。按照目前草案的規(guī)定，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估，公安機關(guān)可以決定將其送入專門學(xué)校接受專門教育。而按照法治社會的要求，對于限制人身自由的措施不應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)決定，而是應(yīng)當(dāng)司法化。

“因此，收容教養(yǎng)與專門教育，從適用對象、決定程序以及執(zhí)行方式包括期限來說，完全不是一類措施。而且，專門教育解決不了低齡未成年人嚴(yán)重暴力犯罪問題。這些年來，十一二歲的孩子嚴(yán)重暴力事件頻發(fā)，公眾普遍認(rèn)為法律對這部分孩子并沒有足夠的強有力的措施。如果再混為一談，會更加導(dǎo)致沒有針對性的措施來應(yīng)對，損害法律的權(quán)威性?！痹谠穼帉幙磥?，立法的相對滯后是問題癥結(jié)所在，必須找準(zhǔn)問題并加以針對性的改革，才能滿足現(xiàn)實需要。

可分別設(shè)計兩種制度

“低齡未成年人犯罪不僅嚴(yán)重侵害了其他未成年人的合法權(quán)益，導(dǎo)致很多嚴(yán)重校園欺凌案件無法處理，也助長了這些低齡未成年人自身的主觀惡性，促使他們更加藐視社會規(guī)則，容易走上更嚴(yán)重的犯罪道路?！北本┣嗌倌攴稍c研究中心主任佟麗華認(rèn)為，當(dāng)前面臨的最大制度性難題，是如何對這部分未成年人進(jìn)行教育矯治，預(yù)防其再次實施嚴(yán)重的犯罪行為。

佟麗華建議，針對低齡犯罪未成年人和有嚴(yán)重不良行為的未成年人分別設(shè)計兩種不同的制度：專門教育和強制教育。具體來說，專門教育由教育行政部門負(fù)責(zé)承辦，主要是教育矯治有嚴(yán)重不良行為的未成年人，由教育行政部門決定，司法機關(guān)配合；強制教育由司法行政部門負(fù)責(zé)承辦，公安機關(guān)對涉嫌實施了犯罪行為但不夠刑事責(zé)任年齡的未成年人提出意見，由檢察機關(guān)審查后決定是否移交人民法院、是否進(jìn)行強制教育以及期限由人民法院決定。

佟麗華特別強調(diào)，開展強制教育制度，各省幾乎不需要再單獨建設(shè)新的場所?！案魇≡瓉硪话愣加形闯赡耆藙诮趟瑘龅囟际乾F(xiàn)成的，原來那些實施嚴(yán)重犯罪但因為刑事責(zé)任年齡不夠不予處罰的未成年人，一般也都是送入未成年人勞教所進(jìn)行教育矯治”。

延伸>>>專門教育能否取代收容教養(yǎng)引發(fā)熱議

預(yù)防未成年人犯罪法草案二審稿目前正在公開向社會征求意見。對于這部法律的修改，目前社會各界關(guān)注的一個重點就是如何解決低齡未成年人實施重大惡性犯罪后的矯治問題。

據(jù)了解，此次修訂預(yù)防未成年人犯罪法的核心，就是要處理好未成年人犯罪預(yù)防和相關(guān)的懲治、矯正、保護(hù)、教育的關(guān)系，在對未成年人罪錯行為進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，分別設(shè)計有針對性的教育、矯治和懲戒措施，形成完整的分級處置機制。

值得關(guān)注的是，多年來，對于這部分未成年人，實踐中采取的措施就是收容教養(yǎng)。收容教養(yǎng)制度在預(yù)防未成年人犯罪法和刑法中都有明確規(guī)定。但在上個月提請全國人大常委會會議審議的預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案二審稿中，則不再使用“收容教養(yǎng)”這一概念，而是將有關(guān)措施納入專門教育。

這一改動引發(fā)了常委會委員們關(guān)于收容教養(yǎng)制度去留的討論。顯然，收容教養(yǎng)制度的改革勢在必行，但究竟該如何進(jìn)行科學(xué)合理的頂層設(shè)計？

建議對收容教養(yǎng)制度加以改革

“收容教養(yǎng)措施并不是一個簡單的取消?！鄙虼阂瘑T指出，收容教育、勞動教養(yǎng)、收容遣送、收容審查等這些措施都先后退出了歷史舞臺，被取消、廢止或者替代。而收容教養(yǎng)措施在一定范圍內(nèi)還是需要的，但是應(yīng)當(dāng)加以改革和完善。

沈春耀指出，現(xiàn)在這些實行收容教養(yǎng)的未成年人都被放在監(jiān)獄中的未成年犯管教所，把沒有被判刑的未成年人放在那里是一個很大的問題。但是放在普通學(xué)校是不行的，放到社會上更不行，所以可選項并不是很多，相對比較好的就是利用專門學(xué)校。

“如果預(yù)防未成年人犯罪法的這個修法方案能通過的話，刑法第十七條中規(guī)定的收容教養(yǎng)制度就要作相應(yīng)修改。如果修改了，那我們國家?guī)资陙碜詈笠粋€被稱為‘收容’的措施就退出了，這是很有意義的。所以，把這個問題在此次修法中解決好是法治的一大進(jìn)步?！鄙虼阂f。

建議加強監(jiān)督避免“換湯不換藥”

草案二審稿擬通過專門學(xué)校解決收容教養(yǎng)場所問題。劉修文委員認(rèn)為此舉有利于對現(xiàn)有的收容教養(yǎng)制度進(jìn)行完善。但他強調(diào)，無論是“收容教養(yǎng)”還是“專門教養(yǎng)”，都是對未成年人比較嚴(yán)厲的約束措施，未成年人相對于成年人更容易受到傷害，要進(jìn)一步提升制度的透明度，增強監(jiān)督制約，避免“換湯不換藥”。

劉修文建議嚴(yán)格加強管理，增強監(jiān)督制約，在法律中明確“上級機關(guān)和同級人民政府應(yīng)加強對專門教育、專門教養(yǎng)工作監(jiān)督管理”，且明確專門教育的決定和執(zhí)行由不同部門負(fù)責(zé)，以增強監(jiān)督制約。

劉修文還建議增加檢察機關(guān)的監(jiān)督?！皺z察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，內(nèi)部一般也設(shè)有專門的未成年人檢察部門，建議在第四十八條增加一款‘人民檢察院對專門教育、專門教養(yǎng)實行法律監(jiān)督。未成年人及其父母或者其他監(jiān)護(hù)人、法定代理人對公安機關(guān)作出的專門教育、專門教養(yǎng)決定不服的，可以向同級人民檢察院申訴。人民檢察院認(rèn)為決定不合適的，可以向同級公安機關(guān)提出糾正意見’?！?/p>

朱明春委員也建議增加檢察機關(guān)法律監(jiān)督。“專門教育雖然明確了是國家教育體系的一部分，但是它本質(zhì)上還是帶有一定的人身強制問題，實際上還是有懲罰和矯治的內(nèi)容在里面。所以應(yīng)該增加相應(yīng)的監(jiān)督制約機制?！蓖瑫r，他認(rèn)為專門教育的期限應(yīng)該明確出來，最好規(guī)定1個學(xué)期或者1學(xué)年，然后按期評估能不能回歸到正常的義務(wù)教育體系中去。如果不合格可以延長，由指導(dǎo)委員會再來評估，這樣能夠更好地保護(hù)未成年人，對專門學(xué)校改進(jìn)工作也是一個正向激勵。

建議重新激活收容教養(yǎng)制度

“目前收容教養(yǎng)制度已處于停滯階段，基本上不再執(zhí)行。需要重新激活改造它，形成一個非常獨特的處罰措施?！痹谕豇櫻阄瘑T看來，有效應(yīng)對低齡未成年人犯罪問題，是對收容教養(yǎng)制度進(jìn)行改革，而不是用專門教育進(jìn)行取代。

汪鴻雁認(rèn)為，現(xiàn)有的收容教養(yǎng)制度讓不負(fù)刑事責(zé)任年齡階段的未成年人基本上處于放任自流階段，難以起到懲戒和震懾作用。而不少公眾也誤以為只要降低刑事責(zé)任年齡就可以解決問題。實際上，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是完善替代刑罰的矯治措施，對這部分涉罪未成年人進(jìn)行有效懲戒。

談及如何進(jìn)行收容教養(yǎng)的司法化改造，鑒于當(dāng)前收容教養(yǎng)面臨著適用對象、執(zhí)行程序、實施場所等諸多困境，汪鴻雁建議此次修法能激活和改進(jìn)這項工作，使其更具操作性。具體包括：明確適用對象，跟專門學(xué)校區(qū)別開；細(xì)化執(zhí)行程序。明確收容教養(yǎng)的申請主體為公安機關(guān)，同時承擔(dān)舉證責(zé)任和證明責(zé)任。建議由人民法院作出裁定，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)；明確收容教養(yǎng)期限一般為6個月以上3年以下；規(guī)范收容教養(yǎng)期間的矯治內(nèi)容，保障未成年人接受系統(tǒng)的文化教育、法制教育、思想道德教育、職業(yè)技術(shù)教育等等，收容教養(yǎng)當(dāng)中的工作內(nèi)容和監(jiān)獄要有區(qū)別；對收容教養(yǎng)的期限變更與專門學(xué)校作出規(guī)定，同時完善監(jiān)督程序，保障未成年人合法權(quán)益不受侵犯；堅持分工配合，建議由司法行政部門牽頭，并負(fù)責(zé)安全管理和行為矯治，教育行政部門參與其中負(fù)責(zé)教育教學(xué)，民政部門則負(fù)責(zé)養(yǎng)育和照料。

汪鴻雁還強調(diào)必須要對收容教養(yǎng)機構(gòu)的設(shè)置和建設(shè)作出規(guī)范?！熬C合考慮執(zhí)行數(shù)量、矯治效果、投入成本等因素，在每個省設(shè)置至少一所收容教養(yǎng)機構(gòu)，對本地或者臨近地區(qū)涉罪未成年人進(jìn)行集中收容，收容教養(yǎng)執(zhí)行場所不同于監(jiān)獄、未管所等機構(gòu)”。

□ 記者 朱寧寧

稿件來源： 法治日報人大視窗